Отчего внимание сегодня привлечено к генеральным планам и решено переформатировать их в документы, включаемые в систему стратегического планирования?
Автор(ы):
Кривов А.С.
Содержание
Отчего внимание сегодня привлечено к генеральным планам и решено переформатировать их в документы, включаемые в систему стратегического планирования? Первый, лежащий на поверхности ответ, прост и ясен: сами стратегии нужно наделить исполнительной силой управления, осуществляемого в натуре. С наглядным результатом и социальным эффектом движения вперед, развития. То есть нужен предусматриваемый стратегией успех.
Использование дирижерской палочки с звучным именем «генеральный план» сообщает стратегиям классическую обратную перспективу преемственности и одновременно обращается к будущему, выстраивая директрисы продвижения к целевым состояниям. Появляется образ того будущего, которое стратегии имеют в виду. И всё отчетливее становится зависимость между тем, насколько хорошо и связно выстроена сама стратегия и тем результатом, который получается на выходе. Или не получается. У генпланов с их более чем скромными возможностями и задачами чаще всего не получается. Они даже не введены толком в статус документов стратегического планирования. Но на участие в регулировании землепользования, этого важнейшего оператора ресурсов, воздействие оказывают, хотя и крайне ограниченное.
Генеральные планы долгое время существовали в качестве одного из главных инструментов управления будущим, конструируемым в настоящем. Начиная от строительства Санкт-Петербурга Петром Алексеевичем Романовым, генпланов образцовых городов XVIII-XIX веков и генпланов ХХ века. Это действительно были документы управления развитием предельно высокой мощности. Сегодня генеральные планы в системе территориального планирования практически утеряли силу. За ними закреплены дислокация объектов местного значения и функциональное зонирование городских территорий в границах поселений. Столь разительное несоответствие между именованием (присутствие чина «генеральный» как у директора, конструктора, прокурора…) и функцией (скромная промежуточная позиция порученца) действительно нетерпимо. Поэтому мне представляется, что выведение термина «генеральный план» из юрисдикции территориального планирования и исключение его на первом этапе из действующих терминов – полностью оправдано. Как и последующее присвоение этого именования одному из уровней документов Государственного стратегического планирования на макрорегиональном и региональном, включая межмуниципальный, уровнях, реализующих пространственные и структурные стратегии национальных проектов и программ. Возможно «генеральный план» станет видовым названием группы документов социально-экономического развития, оперирующих территориальным ресурсом в пространственных проекциях стратегий.
Говорить о роли генеральных планов в системе территориального планирования, на мой взгляд, уже бессмысленно. Директивной силы они не имеют, в сложившейся практике это сервильные и малозначимые документы. Недаром все три города федерального значения таких генпланов фактически не поддерживают или не имеют, а крупнейшие города-мегаполисы попали в ловушку ножниц между титульным городом, городским округом (генеральный план) и окружающими территориями (схемы территориального планирования административных районов). В случае же городских округов – между генпланами городов-центров и генпланами поселений, входящих в городской округ.
Куда может привести такая трансформация систем управления развитием – чуть позже, в ходе обсуждения тех вопросов, которые становятся сегодня неотложными.
Национальный проект «Жилье и городская среда»
Начнем с констатации решающей роли Национальных проектов в выстраивании вертикали документов реального побуждения к развитию. Это настолько важно, что стало, по сути, самостоятельной национальной проблемой. Майские 2017 года Указы президента РФ во-многом не достигли своих целей ввиду слабости такой вертикали и ее мобилизующих инструментов. Главной ее задачей является безусловное исполнение заявленных намерений, показателей, либо создание инструментов, такое исполнение обеспечивающих.
Национальный проект по статусу должен безусловно превосходить отраслевое законодательство. По сути – видеть в нем свой инструмент. Это означает, что достижение целевых задач Национальных проектов и программ является критерием его, законодательства, соответствия времени. При невыполнении этого условия законодательство подлежит целевому изменению. Это первое.
Второе: Ситуационным регулятором управленческих решений национальных проектов должны стать целенаправленно регулируемые рынки и активы, актуальные и потенциальные. Неоправданной и заранее соглашательской пассивностью, например, выглядит утверждение в паспорте Национального проекта «Жилье и жилая среда» того, что НП реализуем лишь «при условии устойчивого роста реальных доходов граждан» и исключительно в ситуации благоприятной экономической и социальной конъюнктуры. Думается, что такая версия понимания данного Проекта требует иного.
Прежде всего, следует усомниться в том, что важнейший компонент национального богатства и ВВП, а именно – недвижимость и развитие недвижимости ставится здесь в пассивную причинно-следственную зависимость от отраслей, которые на самом деле являются обеспечивающими. Как сырьевых – поставщиков материалов, ресурсов, энергетики, так и отраслей, связанных с землепользованием, территориальным планированием и функционированием жилищно-коммунального хозяйства. И, что важно, финансово-кредитных и инвестиционных институтов развития, которые служат выполнению целей НП в реальных и пока, к сожалению, малоблагоприятных условиях.
Это означает, что НП должен принять на себя роль одного из ведущих лидеров социально-экономического развития, а не исполнительного агента и слуги бизнесов иных агентов, мотивация которых может принципиально расходиться с задачами Национального проекта. НП «Жилье и городская среда» является одним из основных управленческих средств укрепления социальной природы нашего государства и необходимым условием демографического, экологического, производственного, да и антропологического качества устойчивой жизни России. Реализация этого проекта становится фактором проверки нашего государственного механизма на эффективность и жизнеспособность.
Решающее управленческое воздействие должно вырабатываться и регулироваться в уровне Государственного стратегического планирования. Конкретно – силами стратегий социально-экономического и пространственного развития. В том числе за счет включения в свой состав таких объектов планирования пространственной природы как макрорегионы, системы расселения (агломерации), территориальные платформы инфраструктуры, комплексы объектов логистики, производства, сервисных функций и, что в нашем контексте основное, – градостроительной деятельности в целом и жилищного строительства в частности.
Стратегии социально-экономического развития (СЭР) исполняют целеуказующую функцию. Они устанавливают смыслы и параметры развития, отвечающие целям корпуса Национальных проектов. В свою очередь бюджеты всех уровней, генеральные схемы, схемы и проекты пространственного развития территорий призваны планировать структурную организацию землепользования, зоны размещение объектов и систем объектов соответствующего значения. Далее начинают работать документы территориального планирования – правила землепользования и застройки, проекты планировки и архитектурно-строительное проектирование. Генеральные планы как вид документации, содержащий крайне мало правовых градостроительных решений, растворятся в системе документов, за каждым из которых закреплены определенные связки, системные комплексы решений, имеющих правовую силу. Такой видится общая схема организации исполнения НП.
Теперь о внутреннем содержании сложившейся градостроительной деятельности, ее проблемах и о том насколько они мешают либо содействуют целям Национального проекта.
В чем заключается роль градостроительства
Начнем с нескольких замечаний по поводу сложившихся рынков массового жилищного строительства и нарастающих в связи с этим рисков. Здесь закрепился высокодоходный бизнес на рынках земельных участков, стоимость которых кратно различается в зависимости от их местоположения. Основными критериями доходности является минимизация затрат застройщика (девелопера) на создание локальных подключений частного земельного участка к городской инфраструктуре до пределов, задаваемых возможностями максимизации дохода от объемов продаваемой жилой площади.
В общем случае главными способами получения доходности становится предельный (запредельный) рост плотности застройки путем повышенной этажности жилых зданий и сокращения количества объектов внутреннего обустройства жилой среды. Сокращается число объектов социального назначения, озеленения, парковок, игровых площадок. Всеми способами увеличивается число торгуемых жилых единиц – квартир и студий малой площади. Причиной тому стало падение платежеспособного спроса и понижение «отсекающей» планки стоимости жилья. В том числе проблематичность для многих социальных групп долгосрочной ипотеки.
Кроме того, многоквартирные жилые дома (МКД) повышенной этажности в силу объективных условий внутренней планировки вынуждены ориентироваться на малые квартиры. На одном этаже их можно разместить 4-6 при доле площади лестнично-лифтового узла, доходящей до 30 и более процентов от совокупной площади этажа. В результате мы строим десятки миллионов квадратных метров зданий повышенной этажности с малыми квартирами и низким поэтажным коэффициентом выхода жилой площади.
Компенсатором выступает чрезвычайная плотность жилого фонда, практически не оставляющая места качественным достоинствам жилой среды. Не компенсируемыми свойствами такого градостроительного экстрима становятся транспортные проблемы и проблема парковок.
Новые жилые комплексы стали клонами друг друга. Можно подобрать сотни слайдов с жилыми комплексами, местонахождение которых определить невозможно – они все на одно лицо. Средняя этажность вводимого жилья составила в 2018 году 16,3 этажа, структурная организация всех комплексов и их планировочных конфигураций одна и та же, средняя плотность фонда составляет десятки тысяч квадратных метров жилья на гектар квартала. Как можно создавать индивидуальный облик и характерную для конкретного города среду в таких параметрах?
Еще один фактор, требующий особого внимания, выглядит неожиданно. Железобетон – новый для человечества материал и насчитывает лишь около полустолетия массового использования для застройки городов. Расчетный срок службы домов из железобетона нормативно определен сегодня в 50 лет (ГОСТ 54257-2010), капремонт и реконструкция по истечению этого срока смогут продлить его вдвое. Всё.
Железобетонные панельные дома первых поколений до 5 этажей начинают сносить по программам реновации. Используя чугунные гири, это делается даже в продолжающей жить застройке. Основная техническая сложность при этой этажности – вывоз и складирование строительного мусора. Железобетон плохо поддается разделке и утилизации. Это очень затратно и многосложно. При этажности 25 этажей, особенно при плотной, почти без разрывов, застройке задачи сноса, перевозки, утилизации сотен миллионов тонн мусора (примерно1,5 тонны на 1 кв. м здания) удовлетворительного технологического решения принципиально не имеют.
Фактически мы создаем потенциально токсичный актив ввиду краткости срока полезной службы объекта, что противоречит ожиданиям от владения недвижимостью. Проектирование ведется сегодня без учета полного жизненного цикла застройки: «проектирование – строительство – эксплуатация и ремонт (реконструкция) – снос – утилизация», что в ближайшее время должно быть исправлено. Результаты могут показаться шоковыми.
Национальный проект «Жилье и жилая среда» не может не держать этот фактор в поле своего внимания и должен адекватно оценивать его фундаментальную значимость. При вынужденном сносе и реконструкции для предупреждения аварийности зданий постройки 60-х – 70-х годов, проблема станет наглядной и очень острой. Мы поневоле задумаемся над возможной Лермонтовской «насмешкой горькою» по поводу такой непредусмотрительности.
Для Национального проекта должна быть принята система расчетов и аргументов, обосновывающая планируемую в Паспорте НП долю МКД в 80-90%. Тем более, что увеличение общих объемов ежегодного ввода до 120 млн. кв. м к 2024 году, что при сегодняшних объемах в МКД 42-43 млн., потребует роста именно МКД более чем в два раза, действительно нереализуемо.
То есть НП не будет выполнен и причины будут названы объективными.
Индивидуальное жилищное строительство – это градостроительство?
Сигналы рынка свидетельствуют, что происходит неуклонное снижение продаж квартир в МКД, снижение объемов начинаемых проектов и снижение объемов ввода. По результатам 2018 года введено 75,3 млн. кв. м жилья, в том числе менее 43 млн. кв. м в МКД. Объёмы ввода ИЖС составили около 34 млн. кв. м, заметно увеличившись за год. Сохранение практически объемов ИЖС (34 млн. кв. м против 35 в рекордном 2015 году) в общем вводе, составившем 75,3 млн. кв. м против 85,3 в 2015 г. (минус 10 млн. кв. м), и соответственно заметное повышение доли ИЖС при падении ввода МКД, налицо.
Специфика ИЖС как инвестиционной отрасли резко отлична от бизнеса в строительстве МКД. Паспорт НП вообще не упоминает ИЖС, закрывая глаза на это направление жилищного строительства. Но в нем на передний план выйдут новые игроки, прежде всего из сферы малого и среднего предпринимательства.
Меняется содержание повестки: крупные монопольные застройщики начнут уступать в конкуренции за потребителя. Новая инвестиционная система базируется на множестве малых единичных застройщиков, готовых включиться в ИЖС, если система предложит им благоприятную градостроительную, обеспеченную инфраструктурой территорию, включая сформированные лоты-участки.
В целом ИЖС для домохозяйств существенно экономичнее, так как легко регулируется долей собственного трудового участия и позволяет исходить из идеи «растущего дома». Для многих городских жителей появляется возможность иметь «второе жилище» и получить доступ к природе. Сегодня в стране насчитывается около 40 млн. зарегистрированных и не прошедших регистрации загородных объектов городских жителей. На ближайшие несколько лет строительство усадебного, дачного, в том числе сезонного жилища имеет все основания стать одной из основных форм улучшения жилищных условий. Появятся хорошие перспективы перевода сбережений граждан, составляющих десятки триллионов рублей, в инвестиции. Качественное индивидуальное строительство и преобразуемая среда обитания могут стать насущным инвестиционным вложением для многих миллионов домохозяйств.
Хорошую перспективу имеет направление, ориентирующееся на сравнительно новые для страны типы жилых зданий в городской застройке. Таких как блок-квартирные дома разных модификаций – таун-хаузы, лэйн-хаузы, жилые малоэтажные дома с большими квартирами: 2-3 квартиры, не менее чем по 80 кв. м каждая, на лестницу. Это начнет снимать проблему расхождения между ростом средней жилой обеспеченности до 25-30 кв. м на человека, устанавливаемого практически всеми стратегиями СЭР, и средней площадью вводимых в МКД квартир 35-50 кв.м.
Ключом, позволяющим широко открыть двери для ИЖС и малоэтажного жилья, является земельная политика, точнее – проведение целевой земельной политики согласно установкам стратегий СЭР и реализующих документов территориального планирования. Задачей является раскрытие территорий для нового освоения и удержания земель за счет более равномерного распределения населения по территории страны. Лидерами должны стать центрально-материковая и тихоокеанская зоны в составе складывающихся систем расселения, существующих малых и больших городов, некоторых мегаполисов.
Как могут этим процессам способствовать сегодняшние генпланы? Практически никак. Генпланы вообще не затрагивают вопросов застройки прилегающих к городам территорий, их сложных структурных связей между собой и не занимаются созданием для них консолидированной инфраструктурной платформы.
Возникающие агломерации растут за счет размещения вне территории города объектов и застройки, в город не поместившихся, но пользующихся во многом его инфраструктурой. Общей чертой таких прото-агломераций является их центростремительный характер – всё в город, в центр, к его сетям, предприятиям и офисам. Требуется изменить этот вектор на центробежный.
Одной из сил, питающих центростремительную природу наших агломераций, является идеология компактного города. Хотя идеология эта весьма лукава: жизнь в компактной квартире тоже можно воспринимать как достоинство, но только в том случае, если нет возможности жить в более просторной. Провозглашаемая компактность ищет оправдания в образцах исторической урбанистики. Однако ныне жесткость этой идеологии во многом связана с ростом стоимости участков на землях компактного города, монополиями централизованной инфраструктуры, ЖКХ и супер-компактностью новых жилых комплексов.
Распределенные формы инженерных систем и транспортных коммуникаций могут быть более экономичными и более природо-сообразными. Города, образующие их кварталы и соседствующие поселения призваны становиться всё более зависимыми друг от друга в больших масштабах пространств расселения и их инфраструктурных платформ, а также размещения мест приложения труда. Одновременно всё более независимыми, локально ориентированными в обеспечении жилых территорий социальными объектами повседневности. К ним сегодня нужно относить также объекты хранения и обслуживания автотранспорта, местных и некоторых региональных автодорог.
Как мы видим, сложившаяся ситуация требует подключения активных мер, фактического принуждения к развитию. Национальный проект установил цели, достижение которых за счет воспроизведения принятых сегодня методов действительно невозможно. Как невозможно противостоять процессам эволюции – экономическим, социальным, технологическим, психологическим. Эволюция работает объективно и неумолимо. Рыночный упадок МКД, социальные фрустрации от всегда тесного, прослушиваемого, пожароопасного и неотличимого от тысяч окружающих квартир-клонов, жилья. Закрытое пониманию будущее: обычное человеческое недоверие к тому, что неужели никто не подумал – сколько этот дом простоит, что с ним будут делать потом и как даже кратковременное отключение электричества повлияет на вашу жизнь на 25 этаже?
Реальный выход из эволюционного тупика, в который мы втягиваемся, кроется в решительной смене форм градостроительства. Тем актуальнее выглядит шаг по замене генпланов в их скукоженной оболочке на документы, «определяющие стратегические направления градостроительного развития города, основанного на стратегии социально-экономического развития и необходимости реализации государственных и муниципальных программ», согласно поручению Президента по итогам расширенного заседания президиума Госсовета.
Индивидуальное и малоэтажное жилищное строительство это новый уровень и новый этап для российского градостроительства, начавшаяся смена его генерального направления.
О насущных вопросах преобразований и способов развития
В сжатом пространстве нашего текста разместятся лишь поименования некоторых направлений, в русле которых могут пойти преобразования. Выявлению таких направлений предпошлю ряд утверждений в форме кратких выводов, предлагаемых к рассмотрению «от обратного», то есть как путей достижения установленных целей.
Национальный проект (программа) «Жилище и жилая среда» в заданных параметрах реализуем при условии постановки целевой задачи его выполнения. Инерционные сценарии этого не позволят. Целевые системы (дорожные карты) должны включать сферы земельных, кредитно-инвестиционных и организационно-управленческих направлений.
Стратегически необходим переход к индивидуальному и малому жилищному строительству как основным факторам наращивания объемов строительства в большинстве ситуаций – в агломерациях, больших, средних и малых городах и других точках значимости для национальной, макрорегиональных и региональных систем расселения. Под системами расселения понимается пространственно связное симбиотическое единство городов и прилегающих территорий на региональных платформах с гармонизированными инфраструктурой, производством, жилыми и природными комплексами.
Должен быть сформирован рынок ИЖС и земельных участков, планируемых к развитию в осмысленной градостроительной среде, координирующей межмуниципальные отношения пространственного развития на основе региональных платформ систем расселения. Этот рынок инициирует запуск мощного деривативного генератора ценных бумаг, долгосрочных обязательств и проектов развития. Снизится чувствительность проекта к вариациям экономической конъюнктуры и достигнута перспектива работы в достаточно жестких внешних условиях, в опоре, однако, на абсолютно реальные внутренние ресурсы и возможности развития.
Должно быть изменено нормативно-инструктивное регулирование территориального планирования с трансформацией его в исполнительный инструмент стратегий социально-экономического развития по аналогии с СТП РФ по отраслям.
К пространственному разделу стратегий должен быть отнесен блок, разрабатывающий и поддерживающий государственные информационные системы. Использование этих систем позволяет осуществлять моделирование ситуаций, в том числе связанных с реализацией Национальных проектов. Например, увеличение жилого фонда на примерно 1 миллиард квадратных метров (от сегодняшних 3.6 млрд.) жилья и всех сопутствующих объектов потребует пересмотра ряда структурных соотношений по категориям земель, их размещению на территории страны и нормативам градостроительного землепользования на растущих землях поселений. Переход к цифровому ИТ-градостроительству тем более важен, что таким способом поневоле выстраивается система расчетных балансов и технико-экономических показателей, отторгаемых сегодня территориальным планированием.
Эволюция внутренней структуры государственного стратегического планирования происходит под воздействием новых стратегических задач. В нашей истории успешные стратегии адаптировались и опирались на специфику конкретных условий применительно к задачам национального уровня. Такого рода соответствие характерно для всех крупнейших стратегий-проектов, стратегий-программ. Атомный, ракетный, индустриальный жилищный проекты, как и многие другие, отличались своей абсолютной адекватностью поставленным целям и имеющимся условиям.
Необходимо провести целевую настройку законодательства на решение задач национальных проектов. Это касается в первую очередь внесения взаимоувязанных изменений и дополнений в закон о стратегическом планирования в части стратегий пространственного развития и градостроительного законодательства в части территориального планирования.
Система организационного обеспечения, разобщенная сегодня, должна получить целостность и содержательную связность. Стратегии социально-экономического и пространственного развития, схемы развития, конкретизация целей и ресурсов, рынки строительных услуг и строительных материалов информационно и управленчески пересекаются и зависят друг от друга.
Интеграция усилий разного наполнения, но направленных на единую целевую задачу создания рынков жилья в составе и объемах, отвечающих Национальному проекту «Жилье и городская среда», потребует предметной координации и ее организационного обеспечения. Сегодня осуществление такой координации отстает от потребностей практики – объемы ввода жилья снизились за последние три года ровно на 10 миллионов квадратных метров.
В завершение данного материала можно добавить, что имело бы смысл провести обсуждение примеров из числа имеющихся предложений на уровнях макрорегионального, регионального и городского развития. Отсутствие в настоящее время поддерживаемых государством коллективов по выработке идеологии развития, отвечающего целям национального проекта, вряд ли правильно. В бытность работы в Госгражданстрое периода СССР, мне приходилось заниматься генерированием такого рода общегосударственных предметных идеологий. Результатом стали соответствующие постановления высшего на то время ранга о развитии индивидуального жилищного строительства (в 1989 г., в 1990 гг. - дополнения), о развитии производства передовых для того времени строительных материалов и других, ставших предшественниками ряда современных направлений развития.
Резюмирую содержание своей позиции:
1. Сложившаяся практика всемерно поощряемого МКД-строительства и не замечаемого положения ИЖС требует решительного пересмотра. В том числе вследствие не затронутых здесь проблем ожидаемых изменений климата, глобальных и местных природных и техногенных факторов.
2. Национальный проект «Жилье и жилая среда» безусловно реализуем при стратегически-целевой форме его организации в существующих ресурсных условиях и институтах, включая развитие разных форм кредитования малых инвесторов.
3. Основным движителем развития должно стать индивидуальное и малое жилищное строительство с соответствующей поддержкой промышленности местных строительных материалов, индустрии деревянного домостроения, методов сборки, в том числе «сделай сам».
4. Основным условием роста является земельная градостроительная политика подготовки территорий развития, направляемая стратегиями социально-экономического и пространственного разделов. Земельное и градостроительное законодательство должны обеспечивать эти стратегии своими инструментами.
5. Организационно система управления должна быть целевым образом гармонизирована и направлена на практическое принуждение к развитию.
С обосновывающими материалами и проектными предложениеми А.С.Кривова по обеспечению достижения целевого показателя «увеличение объемов жилищного строительства не менее чем до 120 млн. квадратных метров в год» в рамках Национального проекта «Жилье и городская среда» можно ознакомиться по ссылке